Gull­húðun lög­g­jaf­ar á fjá­r­má­la­markaði

Gullhúðun löggjafar hefur á síðustu misserum verið töluvert til umræðu, bæði hér á landi og annars staðar í Evrópu. Í Evrópu hefur umræðan m.a. verið tengd við samkeppnishæfni álfunnar en framkvæmdastjórn Evrópusambandsins birti í lok janúar á þessu ári Samkeppnisáttavita fyrir ESB þar sem kallað er eftir því að Evrópa grípi þegar í stað til aðgerða til að endurheimta samkeppnisstöðu sína og tryggja velsæld.[1] Í tengslum við Samkeppnisáttavitann gaf framkvæmdastjórnin út stefnumótunarskjal í febrúar sl. með heitinu _Einfaldari og sneggri Evrópa: Orðsending um innleiðingu og einföldun._[2] Í skjalinu er að finna lýsingu á úrræðum og tækjum sem framkvæmdastjórnin ætlar að nota til að einfalda reglur og tryggja hagkvæmari innleiðingu þeirra. Fram kemur að ein af aðgerðunum til að tryggja samkeppnishæfan innri markað sé að koma í veg fyrir brotamyndun (e. fragmentation) og ólögmæta gullhúðun.[3]

Hér á landi hefur gullhúðun verið til skoðunar hjá stjórnvöldum og var m.a. skipaður sérstakur starfshópur um aðgerðir gegn gullhúðun EES-gerða sem skilaði skýrslu í maí á síðasta ári.[4] Starfshópnum var falið að leggja til almennar úrbætur sem væru til þess fallnar að draga úr hættunni á gullhúðun og setti hann fram tillögur sem miðuðu að því markmiði.[5] Þá hefur nokkur umræða og fjölmiðlaumfjöllun verið hér á landi um gullhúðun EES-gerða á fjármálamarkaði.[6]

Eins og rakið verður í greininni hefur samræmd og opinber skilgreining á gullhúðun hvorki verið sett fram af Evrópusambandinu né íslenskum stjórnvöldum. Umræðan hér á landi hefur því verið ómarkviss og m.a. gengið út á að gullhúðun leiði ávallt til þess að löggjöfin verði meira íþyngjandi en EES-gerðir. Það virðist á hinn bóginn vera svo að í sumum tilfellum hefur það verið flokkað sem gullhúðun þegar leyfilegt svigrúm er nýtt til að setja ekki auknar byrðar á markaðinn hér á landi.

Umræða um gullhúðun löggjafar er ekki ný af nálinni innan Evrópu, en hugtakið gullhúðun (e. gold-plating) virðist fyrst hafa komið fram í Bretlandi árið 2001.[7] Ekki er til nein viðurkennd skilgreining á hugtakinu á vettvangi Evrópusambandsins, þó óformlegar skilgreiningar hafi verið settar fram í vinnuskjölum og orðsendingum frá framkvæmdastjórninni. Til að mynda er í vinnuskjali framkvæmdastjórnar ESB frá árinu 2015, um leiðbeiningar um betri reglusetningu, að finna þá skilgreiningu[8] að gullhúðun lýsi ferli þar sem aðildarríki, sem þarf að innleiða löggjöf ESB, notar tækifærið til að setja viðbótarkröfur og skyldur gagnvart þeim sem löggjöfin varðar sem ganga lengra en þær kröfur sem kveðið er á um í ESB-löggjöfinni sem verið er að innleiða.[9] Þessi skilgreining rataði hins vegar ekki í endanlega útgáfu framkvæmdastjórnarinnar, Leiðbeiningar framkvæmdastjórnarinnar um betri reglusetningu sem gefnar voru út árið 2021, en þar kemur þó fram að aðildarríki skuli stilla sig um „óréttlætanlegar gullhúðanir“, þ.e. að innleiða kröfur sem ganga lengra en kröfur viðkomandi tilskipunar. Einnig segir í skjalinu að fyrirséð sé að aðildarríki setji auknar kröfur þegar tilskipanir feli í sér lágmarkssamræmingu.[10] Í Einfaldari og sneggri Evrópa: Orðsending um innleiðingu og einföldun segir um gullhúðun að hún eigi sér stað þegar aðildarríki bæti við kröfum við innleiðingu Evrópugerða sem ganga lengra en viðkomandi gerð geri kröfu um. Nánar tiltekið að gerðar séu auknar kröfur sem hindri þau stefnumarkmið sem Evrópugerðinni sé ætlað að ná fram.[11] Þá er hugtakið „ólögmæt gullhúðun“ sett fram m.a. þegar Evrópugerð kveði á um hámarkssamræmingu en samt séu auknar kröfur gerðar innanlands samhliða innleiðingu.[12]

Í yfirgripsmiklum skýrslum Mario Draghi[13] annars vegar og Enrico Letta[14] hins vegar, um innri markað Evrópusambandsins, er minnst á gullhúðun og neikvæð áhrif hennar á samkeppnishæfni en hvorki er fjallað um hvað felist í hugtakinu né settar fram tillögur til úrbóta. Þá var í desember 2024 birt skýrsla CFA (Chartered Financial Analysts) samtakanna í Póllandi þar sem gullhúðun á verðbréfamarkaðslöggjöf í átta aðildarríkjum Evrópusambandsins var rannsökuð.[15] Þar kemur fram að framkvæmdin sé útbreidd og eigi sér stað í öllum aðildarríkjunum.[16] Hugtakið sé hins vegar skilgreint með ýmsum hætti enda hafi aðildarríkin sem til skoðunar voru fæst skilgreint hugtakið í lögum.[17]

Nokkur ríki, m.a. Bretland[18], Svíþjóð[19], Holland[20] og Pólland[21], hafa sett fram opinberar skilgreiningar á hugtakinu. Skilgreiningar Bretlands og Svíþjóðar eru frekar víðtækar og ná meðal annars yfir þau tilvik þegar ríki nýta ekki það svigrúm sem kveðið er á um í tilskipun til að gera minni kröfur eða tilskipun er innleidd of snemma miðað við gildistökudagsetningu samkvæmt gerðinni. Skilgreiningar Hollands og Póllands eru mun einfaldari í sniðum en eiga það sameiginlegt að kveða á um innleiðingu í landsrétt sem gengur lengra en það sem leiðir beint af viðkomandi gerð. Sú staðreynd að hugtakið gullhúðun er skilgreint á mismunandi hátt leiðir til þess að það sem telst falla undir hugtakið í einu ríki er ekki talið gullhúðun í öðru. [22]

Gerðir sem Evrópusambandið samþykkir og varða innri markað Evrópska efnahags­svæð­isins eru teknar upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðunum sameigin­legu EES-nefndarinnar, sem EFTA-ríkin Ísland, Liechtenstein og Noregur auk Evrópu­sam­bands­ins eiga aðild að. Þær skulu svo innleiddar í landsrétt aðildarríkja samningsins til að reglu­verk á innri markaðnum sé samræmt. Íslandi ber því þjóðréttarleg skylda til að leiða gerðirnar í landsrétt.

Regluverk Evrópusambandsins er annars vegar innleitt hér á landi með settum lögum af Alþingi og hins vegar með stjórnvaldsfyrirmælum. Í 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, er kveðið á um hvernig aðildarríki skuli innleiða regluverkið, s.s. reglugerðir og tilskipanir (hér eftir EES-gerðir). Í megindráttum eru tvær leiðir notaðar hér á landi. Annars vegar tilvísunaraðferð og hins vegar umritunaraðferð. Tilvísunaraðferðin, sem almennt er beitt við innleiðingu reglugerða, felur í sér að sett eru ákvæði í íslensk lög eða stjórnvaldsfyrirmæli og vísað til birtingar viðkomandi gerðar í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins. Við innleiðingu afleiddra reglugerða[23] á fjármálamarkaði, sem eru að stórum hluta innleiddar með reglum Seðlabankans með tilvísunaraðferð, er nær undantekningarlaust ekki um neinar viðbætur að ræða þar sem reglurnar kveða yfirleitt eingöngu á um að viðkomandi gerðir séu innleiddar með vísan til birtingar þeirra í EES-viðbæti Stjórnartíðinda Evrópusambandsins.[24]

Í umritunaraðferðinni, sem almennt er beitt við innleiðingu tilskipana, felst hins vegar að EES-gerðin er umrituð þannig að hún er efnislega innleidd með lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.[25] Tilskipanir veita ríkjum almennt ákveðið svigrúm um hvernig haga beri innleiðingu þeirra á meðan reglugerðir ber að innleiða orðrétt í íslenskan rétt.

Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 55/1991 um þingsköp Alþingis kemur fram að frumvörp sem innleiða eiga EES-gerðir skuli að meginstefnu ekki fela í sér önnur ákvæði en þau sem leiðir af gerðinni og skal í greinargerð tilgreina hvaða gerðir frumvarpinu sé ætlað að innleiða og taka fram ef gengið er lengra en lágmarkskröfur gerða kveða á um. Skyldan er nánar útfærð í 8. gr. reglna forsætisnefndar Alþingis um þinglega meðferð EES-mála[26] þar sem segir að í greinargerð með lagafrumvarpi skuli koma fram að hvaða marki frumvarpið hafi að geyma frávik frá upphaflegu gerðinni. Sérstaklega skuli tilgreint ef gengið er lengra en lágmarksákvæði viðkomandi gerðar kveður á um og skal rökstuðningur fylgja slíkri ákvörðun. Þá skal tilgreina ef svigrúm er til staðar við innleiðingu. Varði frumvarp fleiri atriði en innleiðingu gerðar skal í greinargerð tilgreina sérstaklega hvaða greinum frumvarpsins er ætlað að innleiða gerðina auk þess ber að rökstyðja hvers vegna talið var nauðsynlegt að víkja frá meginreglu um hrein innleiðingarfrumvörp, sbr. 4. mgr. 8. gr. reglnanna.[27] Hugtakið gullhúðun kemur þó hvergi fram í reglunum og virðist heldur ekki notað við samningu lagafrumvarpa þó þingmönnum verði oft tíðrætt um hugtakið í þingsal.[28]

Við innleiðingu EES-tilskipana þarf að meta hvort gerðin feli í sér kröfur um hámarkssamræmingu eða lágmarkssamræmingu. Hámarkssamræming felur í sér að umrædd EES-gerð er innleidd að fullu og ekkert svigrúm til staðar til að vera með aðrar kröfur eða útfærslur við innleiðingu gerðarinnar í landsrétt. Þegar EES-gerð felur í sér lágmarkssamræmingu eru settar lágmarkskröfur sem öllum aðildarríkjum ber að innleiða en þau geta hins vegar, eftir atvikum, ákveðið að kveða á um viðbótarkröfur í landsrétti. Þegar um slíka lágmarkssamræmingu er að ræða er oft tekið fram í gerðinni að heimilt sé að gera viðbótarkröfur í innleiðingarlöggjöfinni.[29] Þá heimila sumar EES-gerðir aðildarríkjum að nýta tiltekið svigrúm, annaðhvort til að setja auknar eða vægari kröfur, innan ákveðinna marka sem sett eru fram í einstökum ákvæðum gerða. Til að varpa ljósi á mismunandi tegundir svigrúmsákvæða í EES-gerðum og tengja notkun þeirra við umræðu um gullhúðun má nefna eftirfarandi dæmi.

Tilskipun 2014/65/ESB, um markaði fyrir fjármálagerninga (MiFID II tilskipunin), var innleidd hér á landi samkvæmt umritunaraðferð með lögum nr. 115/2021, um markaði fyrir fjármálagerninga. Tilskipunin felur í sér lágmarkskröfur sem aðildarríki verða að taka upp í landsrétt og auk þess býður hún upp á svigrúm.[30] Í greinargerð með frumvarpinu sem varð að lögunum er gerð grein fyrir því hvort og hvernig það svigrúm var nýtt hér á landi. Í ellefu tilvikum var svigrúm ekki nýtt, en í einhverjum af þeim ellefu tilvikum hefði nýting svigrúms falið í sér auknar byrðar á verðbréfafyrirtæki en leiðir af lágmarkskröfu gerðarinnar.[31] Þá áttu nokkrar svigrúmsheimildir ekki við á Íslandi.[32] Velta má fyrir sér hvort það sé rétt að flokka tilvik sem þessi sem gullhúðun, sérstaklega í þeim tilvikum þegar ákvörðun er tekin að nýta ekki svigrúm til að setja ekki auknar byrðar á markaðinn hér á landi.

Á móti má benda á innleiðingu tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2009/65/EB, um samræmingu á lögum og stjórnsýslufyrirmælum að því er varðar verðbréfasjóði (UCITS-tilskipunin), sem innleidd var hér á landi samkvæmt umritunaraðferð með lögum nr. 116/2021, um verðbréfasjóði. Í 1. og 2. mgr. 52. gr. tilskipunarinnar er að finna svigrúmsákvæði, n.t.t. heimild til að kveða á um víðtækari fjárfestingarheimildir verðbréfasjóða. Við innleiðinguna á Íslandi var þetta svigrúm nýtt þannig að verðbréfasjóðir hefðu víðtækari heimildir til fjárfestinga en ef eingöngu lágmarkskröfur hefðu verið innleiddar. Samkvæmt bresku skilgreiningunni telst það ekki gullhúðun að fullnýta undanþágur, en ef svigrúmið hefði ekki verið nýtt og eingöngu lágmarkskröfur tilskipunar verið innleiddar má velta fyrir sér hvort rétt væri að flokka það sem gullhúðun.

Í lögum á fjármálamarkaði sem innleiða EES-gerðir er oftast kveðið á um viðurlög enda kemur fram í flestum gerðanna að það sé í höndum aðildarríkjanna að kveða á um viðurlög við brotum. Í umræðunni um gullhúðun hafa verið sett fram dæmi um að gengið hafi verið lengra en nauðsynlegt er þegar kveðið hefur verið á um viðurlög við brotum í innleiðingarlöggjöfinni.[33] Það er almenn krafa EES-samningsins að samningsaðilarnir tryggi að EES-reglur öðlist við innleiðingu þau raunverulegu áhrif sem að er stefnt með setningu þeirra. Þessi krafa um virkni EES-reglna lýtur að því að EES-gerðir séu ekki eingöngu innleiddar heldur sé aðildarríkjunum skylt að búa svo um hnútana að eftir þeim sé farið.[34] Lög eða stjórnvaldsfyrirmæli, sem innleiða EES-gerðir, geta því þurft að mæla sérstaklega fyrir um refsingu, réttindamissi eða skaðabætur. Samkvæmt handbók Stjórnarráðsins um EES skal, þegar metið er hvaða refsing eða önnur viðurlög eigi að liggja við broti á EES-reglum, miða við að þær séu ekki minni en vegna brota á sambærilegum íslenskum reglum.[35] Það þarf því að skoða hvert tilvik fyrir sig og hvort verið sé að kveða á um viðurlög sem samræmast ekki því sem tíðkast á viðkomandi réttarsviði. Ekki verður séð að við innleiðingu EES-gerða á fjármálamarkaði hafi að jafnaði verið gengið lengra eða í andstöðu við það sem almennt gildir um viðurlög á fjármálamarkaði enda yfirleitt litið til viðurlagaákvæða á sama markaði við smíði viðurlagaákvæða í innleiðingarlöggjöf.

Af framangreindum dæmum má ráða að á meðan ekki hefur verið gefin út opinber skilgreining á hugtakinu gullhúðun, og skýrt nánar hvað það þýðir að ganga lengra en lágmarkskröfur og/eða nýta heimilt svigrúm, sé viðbúið að slík ólík tilvik séu öll flokkuð sem gullhúðun. Þær fullyrðingar sem hafa komið fram í umræðunni hér á landi að 50% regluverks á fjármálamarkaði sé gullhúðað virðast byggja á rannsókn þar sem innleiðingarfrumvörp á málefnasviði fjármála- og efnahagsráðuneytisins á tímabilinu 2014-2023 voru skoðuð.[36] Ef eitt ákvæði í innleiðingarfrumvarpinu var talið gullhúðað var allt frumvarpið merkt sem slíkt. Rannsóknin, eins og skýrsla starfshóps um aðgerðir gegn gullhúðun, byggði á skilgreiningu á gullhúðun sem sett var fram í Bretlandi á sínum tíma enda hefur hvorki hugtakið né inntak þess verið skilgreint hér á landi. Í bresku skilgreiningunni sem telst víðtæk er það m.a. flokkað sem gullhúðun að nýta ekki til fulls þær undanþágur sem heimilar eru samkvæmt tilskipun, þ.e. að nýta ekki svigrúm til að gera minni kröfur en samkvæmt gerðinni. Það má velta fyrir sér hvort Ísland ætti að taka þessa skilgreiningu upp á sína arma en greinarhöfundar telja að betur færi á því að reyna að skilja á milli þessara ólíku tilvika.

Samkvæmt öllu framansögðu virðist sem hægt sé að flokka tilvik, sem hafa verið flokkuð sem gullhúðun, í þrjá flokka:

1)      Ólögmæt gullhúðun

Í fyrsta flokkinn fellur það sem framkvæmdastjórn ESB hefur kallað „ólögmæta“ gullhúðun sem sé m.a. þegar Evrópugerð kveði á um hámarkssamræmingu, og því almennt ekkert svigrúm heimilt, en samt sem áður setji aðildarríki auknar kröfur samhliða innleiðingu gerðarinnar.[37] Undir hugtakið virðast einnig falla þau tilvik þegar sett eru innanlandsákvæði um leið og gerð er innleidd, sem eru í andstöðu við tilgang og markmið viðkomandi EES-gerðar og geti hamlað því sem hún á að ná fram. Evrópusambandið hefur lengi haft það að markmiði að berjast gegn ólögmætri gullhúðun enda er hún töluverð hindrun gegn fullri samhæfingu innri markaðarins og hefur slæm áhrif á innlend fyrirtæki og neytendur og dregur jafnframt úr samkeppnishæfni Evrópusambandsins. Framkvæmdastjórnin hefur enda ákveðið að skera upp herör gegn slíkum brotum gegn Evrópuréttinum og tilkynnt að hún sé jafnvel tilbúin að höfða samningsbrotamál gegn ríkjum vegna þeirra.[38]

2)      Gullhúðun

Í annan flokkinn falla þau tilvik þegar gerð felur í sér lágmarkssamræmingu og settar eru innanlandsreglur samhliða, sem ganga lengra en ákvæði gerðarinnar gera ráð fyrir og sem falla ekki innan leyfilegs svigrúms. Slík gullhúðun er heimil og getur verið réttlætanleg, tekið mið af aðstæðum innanlands og því til bóta en stundum eru aðildarríki að nýta tækifærið og setja auknar kröfur og heimasmíðuð ákvæði sem ekki var gert ráð fyrir í viðkomandi gerð. Þegar gullhúðun skapar ólíkar túlkanir og beitingu Evrópureglna milli ríkja getur hún leitt til brotakennds markaðar. Hún gæti því verið skaðleg án þess að vera talin ólögmæt og haft neikvæð áhrif á innri markaðinn.

3)      Nýting heimilaðs svigrúms og viðurlagaákvæði

Þriðji flokkurinn er þegar ákvæði EES-gerða inniheldur svigrúm eða heimild til undanþágu. Slík tilvik virðast ekki flokkuð sem gullhúðun af framkvæmdastjórninni enda gert ráð fyrir því að ríki geti nýtt sér svigrúmið. Auk þess felst í slíkri framkvæmd hvorki hindrun á samkeppnishæfni Evrópusambandsins né að gengið sé gegn tilgangi viðkomandi gerðar, enda væri framkvæmdastjórninni í lófa lagið að sleppa að heimila svigrúm ef svo væri. Setning viðurlagaákvæða sem eru nauðsynleg til að tryggja virkni EES-reglnanna ættu einnig að falla undir þriðja flokkinn.

Á meðan framkvæmdastjórn ESB hefur ekki sett fram skýra og samræmda skilgreiningu á hugtakinu er ekki að fullu leyti ljóst hvað flokkast sem gullhúðun í hennar augum. Vissulega er um flókið fyrirbrigði að ræða sem snertir innanlandslöggjöf aðildarríkjanna, stjórnmál, viðskiptahagsmuni og innri markaðinn.[39] Þá hafa aðildarríkin töluvert sjálfsvald um það hvernig þau innleiða tilskipanir sambandsins og því vandmeðfarið að setja fram samræmda skilgreiningu. Mikilvægt er að ná sameiginlegum skilningi til að tryggja að komið verði í veg fyrir ónauðsynlega gullhúðun en hún getur haft neikvæð áhrif á efnahagslegan vöxt, fyrirtæki og samkeppni. Hættan er sú að ef of víð skilgreining er notuð verði erfitt að skilgreina hvaða háttsemi það er sem forðast þarf við innleiðingu Evrópugerða. Rök hafa verið færð fyrir því að skilja beri á milli þess þegar ríki nýta svigrúm sem EES-gerð heimilar og þeirrar framkvæmdar þegar gengið er lengra en það og frekari kröfum bætt við sem ganga jafnvel gegn markmiðum sem gerðinni er ætlað að ná fram.

Hér hefur verið fjallað um að mikið af því sem hefur verið flokkað sem gullhúðun í opinberri umfjöllun er það í raun ekki heldur nýting á svigrúmi sem viðkomandi ákvæði í EES-gerð heimilar eða setning viðurlagaheimilda í samræmi við aðra löggjöf á sama markaði. Hér á landi hefur umræðan almennt verið neikvæð og gullhúðun oft talin til marks um óæskilega eða óhóflega reglusetningu. Fram hefur komið að það er mismunandi hvort Ísland nýti sér svigrúmsheimildir við innleiðingu en í hverju tilviki ætti að leggja mat á hvað samræmist best íslenskum hagsmunum. Vangaveltur sem reifaðar eru í kafla þrjú sýna m.a. að svigrúmsákvæði fela alls ekki alltaf í sér íþyngjandi og óþarfa byrði heldur geta þvert á móti leitt af sér minni kröfur og verið til hagsbóta fyrir fyrirtæki og neytendur. Það má rifja upp í þessu samhengi umfjöllun í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 um að þótt skylt væri að innleiða lágmarksreglur tilskipana Evrópusambandsins hafi Alþingi umtalsvert svigrúm til þess að mæta séríslenskum aðstæðum við setningu laga. Var það gagnrýnt í skýrslunni að almennt hafi ekki verið valin sú leið að nota leyfilegt svigrúm gerðanna til að setja strangari reglur um starfsheimildir fjármálafyrirtækja.[40]

Í nýlegu svari utanríkisráðherra við fyrirspurn þingmanns um innleiðingu EES-gerða og gullhúðun[41] kemur fram að nokkur ráðuneyti hafi unnið saman að úrbótum byggt á þeim tillögum sem fram komu í framangreindri skýrslu starfshóps um aðgerðir gegn gullhúðun. Tillögur starfshópsins voru í fimm liðum og kemur fram í svari ráðherra að innleiðing þeirra krefjist þess að samþykkt ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa verði uppfærð og breytingar gerðar á eyðublöðum, sniðmáti og leiðbeiningum í samræmi við það. Segir svo í svarinu: „Með þessum hætti sem rakið hefur verið er ætlað að tryggja að stjórnarfrumvörp til innleiðingar á EES-skuldbindingum feli ekki í sér gullhúðun, eða að lágmarki að Alþingi hafi skýrar upplýsingar um hvar kunni að vera farið umfram lágmarkskröfur þeirrar EES-gerðar sem verið er að innleiða og rökstuðning fyrir því.“

Framangreindar aðgerðir eru jákvætt skref í að auka gagnsæi við innleiðingu EES-gerða og tryggja markvissari lagasetningu. Á meðan ekki hefur verið skýrlega greint á milli nýtingar á heimiluðu svigrúmi samkvæmt EES-gerðum og þess þegar gengið er lengra í innleiðingu með viðbótarkröfum sem leiða ekki af viðkomandi gerð er þó viðbúið að umræðan verði áfram misvísandi og ómarkviss. Í öllu falli væri æskilegt að fram færi samtal hér innanlands um skilgreiningu hugtaksins. Skýrari afmörkun og sameiginlegur skilningur myndi m.a. stuðla að auknu trausti og sátt í tengslum við innleiðingu EES-gerða.

[1] Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, „Communication from the Commission to the European Parliament, The European Council, The Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions, A Competitiveness Compass for the EU“ (Communication) COM (2025) 30 final: Hlekkur á orðsendinguna.

[2] Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, „Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A simpler and faster Europe: Communication on the implementation and simplification“ (Communication) COM (2025) 47 final_:_ Hlekkur á orðsendinguna.

[3] Sama heimild, bls. 3.

[4] Utanríkisráðuneytið, „Skýrsla starfshóps um aðgerðir gegn gullhúðun EES-gerða“ (Stjórnarráð Íslands, 18. júní 2024): Hlekkur á frétt.

[5] Utanríkisráðuneytið, „Starfshópur utanríkisráðherra leggur til aðgerðir gegn gullhúðun EES-gerða“ (Stjórnarráð Íslands, 18. júní 2024): Hlekkur á frétt.

[6] T.d. „Ísland þarf að nýta forskot sitt í breyttum heimi.“, frétt mbl.is 9. apríl sl.: Hlekkur á frétt og „Um 50% af regluverki gullhúðað“, frétt mbl.is 20. apríl sl.: Hlekkur á frétt.

[7] Eduardo Margini, Nevin Alija og Felipe Andrade, „Gold plating in the transposition of EU Law“ [2021] 8(2) E-PUBLICA, bls. 49: Hlekkur á grein.

[8] Skilgreiningin á ensku: „Gold-plating describes a process by which a Member State which has to transpose EU Directives into its national law, or has to implement EU legislation, uses the opportunity to impose additional requirements, obligations or standards on the addresses of its national law that go beyond the requirements or standards foreseen in the transposed EU legislation.“.

[9] Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, „Commission Staff Working Document: Better Regulation Guidelines“ SWD(2015) 111 final, bls. 89: hlekkur á vinnuskjalið. Sjá einnig lýsingu á bls. 9 í upplýsingaskjali frá Evrópuþinginu, „Challenges in the implementation of EU Law at national level_“_, þar sem segir að um sé að ræða aðferð innanlands handhafa löggjafarvalds sem auka við þær kröfur sem kveðið er á um í Evrópulöggjöf og sem ganga lengra_:_ Hlekkur á upplýsingaskjalið.

[10] Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, Better regulation guidelines, gefnar út í nóvember 2021, bls. 38 „Member States should refrain from unjustified gold-plating (i.e. adopting transposition measures that go beyond the requirements of the directive)”. Sjá einnig fótnótu 106 í skjalinu: Hlekkur á skjalið.

[11] Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, „Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A simpler and faster Europe: Communication on the implementation and simplification“ (Communication) COM (2025) 47 final, neðanmálsgrein 3 bls. 12. Hlekkur á orðsendinguna.

[12] Sama heimild, ólögmæt gullhúðun er skilgreind í neðanmálsgrein 14 bls. 12: E.g. when EU legislation establishes fully harmonised rules.

[13] Mario Draghi, „The future of European competitiveness“ (Skýrsla unnin fyrir framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, september 2024): Hlekkur á skýrsluna.

[14] Enrico Letta, „Much more than a market: Speed, Security, Solidarity – Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and propsperity for all EU Citizens“ (Skýrlsa unnin að beiðni Evrópuþingsins, apríl 2024): Hlekkur á skýrsluna.

[15] Ríkin eru Holland, Ítalía, Spánn, Malta, Lúxemborg, Þýskaland, Írland og Finnland. Rannsóknin tók aðallega fyrir innleiðingu UCITS, AIFMD and MIFID en einnig annarra skyldra gerða.

[16] Filip Suchta o.fl. (ritstj.), „Gold-Plating in EU capital market law: regulatory practices in selected jurisdiction“ (CFA Society Poland 2024) bls. 9: Hlekkur á skýrsluna.

[17] Sama heimild bls. 251 og 280. Skýrsluhöfundar kalla eftir sameiginlegri skilgreiningu og leggja til að framangreind skilgreining í vinnuskjali framkvæmdastjórnarinnar um leiðbeiningar um betri reglusetningu sé tekin upp sem opinber skilgreining innan Evrópu.

[18] Breska skilgreiningin kemur fram í skjali frá árinu 2011, bls. 2 og er svohljóðandi: Gold-plating is when implementation goes beyond the minimum necessary to comply with a directive, by: extending the scope, adding in some way to the substantive requirement, or substituting wider UK legal terms for those used in the directive; or not taking full advantage of any derogations which keep requirements to a minimum (e.g. for certain scales of operation, or specific activities); or retaining pre-existing UK standards where they are higher than those required by the directive; or providing sanctions, enforcement mechanisms and matters such as burden of proof which are not aligned with the Macrory principles (e.g. as a result of picking up the existing criminal sanctions in that area); or implementing early, before the date given in the directive. Hlekkur á skjalið Sjá einnig skilgreininguna í skýrslu starfshóps um aðgerðir gegn gullhúðun, bls 12: Hlekkur á skýrsluna. Sjá einnig umfjöllun á bls 15-16 í skýrslu sem vísað er til í nmgr, 16: Hlekkur á skýrsluna.

[19] Sænska skilgreiningin kemur fram í skjali á bls. 24. frá NRR og Regelrådet frá árinu 2012 og er í samræmi við skilgreiningu Bretlands á hugtakinu, en þar að auki falla heimasmíðuð ákvæði sem falla utan gildissviðs og markmiðs viðkomandi tilskipunar undir hugtakið: Hlekkur á skjalið.

[20] Í Hollandi hefur hugtakið verið skilgreint á eftirfarandi veg: „Gold-plating is a situation when Netherlands has correctly transposed an EU directive into national law and Dutch regulations go further than is strictly necessary in the light of the European Directive“. Sjá umfjöllun á bls. 16 og 21 í skýrslu sem vísað er til í nmgr. 16: Hlekkur á skýrsluna.

[21] Í Póllandi hefur hugtakið verið skilgreint á eftirfarandi veg: „Gold-plating is implementing the provisions of European Union law to a greater extent than is minimally required“. Sjá umfjöllun á bls 16 í sömu skýrslu og vísað er til í nmgr. 16: Hlekkur á skýrsluna.

[22] Sama heimild og í nmgr.16, bls. 16: Hlekkur á skýrsluna.

[23] Afleiddar gerðir eru gerðir sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins setur á grundvelli heimildar í tiltekinni reglugerð eða tilskipun frá Evrópuþinginu og ráðinu. Þær fela í sér nánari útfærslu á tilteknum atriðum móðurgerðarinnar.

[24] Mikill fjöldi laga, reglna og reglugerða hafa verið sett hér á landi á fjármálamarkaði undanfarin ár. Til að mynda voru 35 lagafrumvörp sem innleiða EES-gerðir á fjármálamarkaði samþykkt sem lög af Alþingi og 159 reglur gefnar út af Seðlabankanum til að innleiða (mun fleiri) afleiddar EES-gerðir á árunum 2020-2024.

[25] Margrét Einarsdóttir, Gunnar Þór Pétursson og Ómar Berg Rúnarsson, Evrópuréttur: Kennslurit (Fons Juris 2024) bls. 36.

[26] Reglur um þinglega meðferð EES mála: Hlekkur á reglur.

[27] Sambærilegt ákvæði er að finna í 2. málsl. 1. mgr. 37. gr. laga um þingsköp Alþingis nr. 55/1991 og 2. mgr. 13. gr. samþykktar ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa.

[28] Hér má einnig nefna þingsályktunartillögu um þinglega meðferð EES-mála (gullhúðun) sem nýverið var lögð fram en hefur nokkrum sinnum áður verið lögð fram án þess að hljóta afgreiðslu. Hugtakið er hins vegar ekki skilgreint í tillögunni: Hlekkur á þingsályktunartillöguna.

[29] Margrét Einarsdóttir, Gunnar Þór Pétursson og Ómar Berg Rúnarsson, Evrópuréttur: Kennslurit (Fons Juris 2024) bls. 40-41.

[30] Sjá umfjöllun í fimmta kafla frumvarpsins: Hlekkur á frumvarpið.

[31] Til dæmis ef svigrúmsheimild 12. mgr. 24. gr. MiFID II hefði verið nýtt, hefðu verið settar auknar byrðar á aðila, fremur en að einungis innleiða lágmarkskröfur. Ákvæðið kveður á um að aðildarríkjum sé heimilt við sérstakar aðstæður að kveða á um frekari skyldur verðbréfafyrirtækja hvað varðar fjárfestavernd, nánar tiltekið almenna meginreglur og upplýsingagjöf til viðskiptavina.

[32] Til dæmis var ekki nýtt svigrúmsheimild 2. undirliðar 11. mgr. 16. gr. MiFID II, sem veitir gistiaðildarríki útibús verðbréfafyrirtækis heimild til að setja frekari kröfur um verndun eigna viðskiptavina, né heldur svigrúmsheimild 2. undirmálsliðar 2. mgr. 29. gr. MiFID II, þar sem aðildarríkjum er heimilað að leyfa einkaumboðsmönnum að varðveita fjármuni og fjármálagerninga viðskiptavina þar sem þessir aðilar eru ekki starfandi hér á landi.

[33] Sjá umsögn SFF um frumvarp til laga um skortsölu og skuldatryggingar: Hlekkur á umsögn.

[34] Ólafur Jóhannes Einarsson, „Kröfur EES-réttar til innleiðingar á reglugerðum og tilskipunum“ (2019) 69. Tímarit lögfræðinga bls. 483, 518-520.

[35] Utanríkisráðuneytið_, Handbók stjórnarráðsins um EES_ (Utanríkisráðuneytið, 2003), bls. 53: Hlekkur á handbókina.

[36] Sjá grein sem birtist á heimasíðu SFF 12. ágúst 2024, „Gullhúðun á fjármálamarkaði“: Hlekkur á grein.

[37] Commission, „Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A simpler and faster Europe: Communication on the implementation and simplification“ (Communication) COM (2025) 47 final, bls 4 og neðanmálsgrein 14, bls 12.: Hlekkur á orðsendinguna. Sjá einnig umfjöllun í grein Ólafs Jóhannesar Einarssonar, Kröfur EES-réttar til innleiðingar á reglugerðum og tilskipunum, þar sem dómur EFTA-dómstólsins frá 1. febrúar 2006. mál E-17/15, Ferskjar kjötvörur, er reifaður en þar taldi dómstóllinn að þar sem tilskipun 89/662 hefði í för með sér fulla samræmingu væri ekki unnt að réttlæta sérstakar viðbótartakmarkanir EES-ríkis með vísan til lýðheilsusjónarmiða eða dýraheilbrigðis.

[38] Sjá frétt Nikolas J. Kurmayer and Thomas-Mollar-Nielsen, „Brussels vows lawsuits against EU countries failing to cut red tape“ (Euractiv, 29. janúar 2025): Hlekkur á frétt.

[39] Sjá umfjöllun á bls. 9 í sömu skýrslu og vísað er til í nmgr. 16: Hlekkur á skýrsluna.

[40] Rannsóknarnefnd Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008, Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis 12. apríl 2010, bls. 23 og 38 í bindi 5. Hlekkur á skýrsluna.

[41] Svar utanríkisráðherra um innleiðingu EES-gerða í 415. máli, 757/156: Hlekkur á svar.