Íslenska þjóðarbúið hefur staðið vel af sér ítrekuð áföll síðustu ára. Meðfylgjandi myndir af þróttmiklum hagvexti eftir farsóttina bera þess m.a. glögg merki. Sú seigla er ekki sjálfgefin. Hún leiðir af stefnumótun í efnahagsmálum þar sem lögð hefur verið áhersla á varfærna skuldsetningu, takmarkaða gjaldeyrisáhættu og stöðugleika á gjaldeyrismarkaði. Sterk eigin- og lausafjárstaða bankakerfisins, sem rekja má til endurreisnar bankanna eftir hrun þeirra 2008, hefur verið snar þáttur í þessari stefnumótun. Sterk eiginfjárstaða banka styður enda við útlán banka yfir hagsveifluna og virkni peningastefnunnar.1,2 Umbætur á evrópsku regluverki eftir fjármálakreppuna urðu til þess að kröfur um eigið fé fjármálafyrirtækja voru hertar um alla álfuna og þá einnig hér á landi þar sem þessi stefnamörkun var fest í sessi. Í henni felst nægt og nýtanlegt eigið fé sem eflir viðnámsþrótt og takmarkar samfélagslegan kostnað ef illa fer fyrir fjármálafyrirtæki.3 Við ákvörðun um hversu miklar kröfur skuli gera til fjármálafyrirtækja um eigið fé þarf að feta einstigi milli þess að hamla ekki um of getu þeirra til að fjármagna hagkerfið með hagkvæmum hætti og þeirrar staðreyndar að kostnaður við fjármálaáföll er að öllu jafna verulegur og ætti að greiðast af þeim sem til áhættunnar stofna.

Kröfur um eigið fé fjármálafyrirtækja eru í grundvallaratriðum þær sömu í öllum aðildarríkjum EES og má flokka í þrennt.4  Í fyrsta lagi eru lögfestar sömu lágmarkskröfur fyrir öll sambærileg fyrirtæki. Í öðru lagi eru viðbótarkröfur vegna áhættu hvers og eins fyrirtækis. Að lokum eru kröfur um eigið fé sem ætlað er að koma til móts við áhættu í viðkomandi efnahags- og fjármálakerfi. Samanlagt mynda þessar kröfur heildar eiginfjárkröfu fjármálafyrirtækis. Þótt eiginfjárkröfur stóru íslensku viðskiptabankanna þriggja séu nokkuð háar í alþjóðlegum samanburði þá eru þær nærri því sem rannsóknir benda til að sé þjóðhagslega hagkvæmt og endurspegla áhættuna sem felst í íslensku efnahags- og fjármálakerfi.5

Meðal mikilvægustu umbóta á umgjörð fjármálafyrirtækja eftir fjármálakreppuna var að auka kröfur um bæði magn og gæði eigin fjár. Nú þurfa öll fjármálafyrirtæki í Evrópu að lágmarki að búa yfir eigin fé sem nemur 8% af áhættugrunni.6  Að auki skulu þau búa yfir svokölluðum verndunarauka sem nemur 2,5% af áhættugrunni. Þessar kröfur eru lögfestar hér á landi líkt og í öðrum aðildarríkjum EES.

Til viðbótar við lágmarkskröfuna gerir fjármálaeftirlit Seðlabanka Íslands viðbótarkröfu um eigið fé undir svokallaðri stoð 2-R (P2R) í samræmi við Evrópureglur. Viðbótareiginfjárkrafan er sértæk fyrir hvern banka og er ætlað að mæta áhættuþáttum sem eru annaðhvort ekki metnir eða vanmetnir við ákvörðun um lágmarks eigið fé. Í tilfelli Arion banka og Íslandsbanka er þessi krafa nú um 1,8% en 2,5% í tilfelli Landsbankans. Viðbótarkrafan er endurskoðuð árlega fyrir kerfislega mikilvæga banka en eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti fyrir smærri fjármálafyrirtæki. Krafan á stóru bankana þrjá hefur lækkað nokkuð undanfarin ár, m.a. vegna aukinnar eignadreifingar þeirra, og er nú frekar lág í evrópskum samanburði líkt og meðfylgjandi mynd sýnir.7

Til viðbótar við lögbundnu 10,5% kröfuna og viðbótar eiginfjárkröfu fyrir sérhvert fjármálafyrirtæki getur fjármálastöðugleikanefnd Seðlabanka Íslands, líkt og sambærilegar aðilar í öðrum Evrópuríkjum, gert kröfu um eiginfjárauka sem taka mið af aðstæðum í innlendu efnahags- og fjármálakerfi. Þessir eiginfjáraukar hafa í megindráttum tvíþættan tilgang.

Annars vegar er eiginfjáraukunum ætlað að takast á við áhættu vegna smitáhrifa vegna mögulegs vanda hlutfallslega stórra fjármálafyrirtækja og hins vegar vegna eiginleika innlends efnahags- og fjármálakerfisins.

Varðandi fyrri áhættuna geta stjórnvöld í hverju EES ríki gert allt að 3% viðbótar eiginfjárkröfu til fjármálafyrirtækja vegna mögulegra skaðlegra áhrifa á stöðugleika fjármálakerfisins ef þau lentu í vanda. Þessi krafa nefnist eiginfjárauki fyrir kerfislega mikilvæg fjármálafyrirtæki á landsvísu.

Við ákvörðun um gildi þessa eiginfjárauka skilgreinir fjármálastöðugleikanefnd fyrst hvaða fjármálafyrirtæki teljast kerfislega mikilvæg samkvæmt evrópskum viðmiðum að viðbættu sérfræðimati nefndarinnar. Hér á landi teljast Arion banki, Íslandsbanki og Landsbankinn kerfislega mikilvæg fjármálafyrirtæki.

Mat á kerfislegu mikilvægi er framkvæmt þannig að fjármálafyrirtækjum eru gefin stig sem byggjast á fyrir fram ákveðnum vísum og hlutdeild viðkomandi fyrirtækis í heildarkerfinu. Stóru viðskiptabankarnir þrír standa hver um sig fyrir um 27-30% af fjármálakerfinu samkvæmt þessu mati. Svo há hlutdeild er fátíð og vel yfir því lágmarki sem miðað er við í Evrópu fyrir ákvarðanir um kerfislegt mikilvægi. Fjárhagsvandi eins þessara fyrirtækja myndi því að öllum líkindum grafa undan fjármálastöðugleika hér á landi. Af þeim sökum hefur fjármálastöðugleikanefnd ákveðið að nýta að fullu það svigrúm sem löggjafinn veitir við ákvörðun aukans. Hámarkið í lögunum var 2% fram til ársins 2022 þegar það var hækkað í 3% en í aðdragandanum höfðu stjórnvöld víða í Evrópu gagnrýnt fyrra viðmiðið og töldu það vera of lágt til að hafa tilætluð áhrif. Stóru bankarnir þrír þurftu því að uppfylla 2% eiginfjárkröfu vegna kerfislegs mikilvægis frá apríl 2016 fram til desember 2024 þegar krafan var færð að hinu nýja hámarki laganna. Þessi krafa er há í evrópskum samanburði en þó ekki fjarri því sem þekkist annars staðar, þar sem fyrirfinnast stór fjármálafyrirtæki sem tengjast öðrum þáttum kerfisins nánum böndum.

Fjármálastöðugleikanefnd getur einnig gert kröfu um eiginfjárauka vegna áhættu sem leiðir af eðli og horfum í innlendu fjármálakerfi, eða hlutum þess. Í Evrópulöggjöfinni, sem gildir í öllum aðildarríkjum EES, er kveðið á um tvenns konar eiginfjárauka í þessum tilgangi.

Svokallaður kerfisáhættuauki er ákvarðaður til að bregðast við sértækri áhættu sem leiðir af grunngerð hagkerfisins. Þessi auki nær til allra innlendra áhættuskuldbindinga banka.8  Þá er heimilt að leggja aukann á tilgreinda flokka áhættuskuldbindinga til að bregðast við sértækri áhættu, t.d. á íbúðamarkaði eða vegna atvinnuhúsnæðis. Sú heimild hefur verið nýtt annars staðar á Norðurlöndum en ekki hér á landi. Fjármálastöðugleikanefnd ákvað í desember 2024 að lækka gildi aukans í 2%. Gildi aukans hafði verið prósentustigi hærra frá því hann var fyrst tekinn upp árið 2016. Lækkun gildisins endurspeglaði það mat nefndarinnar að viðnámsþróttur fjármálakerfisins hefði aukist á síðustu árum, sem birtist m.a. í minni breytileika helstu hagstærða þrátt fyrir að ýmis áföll hafi dunið yfir. Þá hafi ný þjóðhagsvarúðartæki sannað gildi sitt og umgjörð í kringum viðhald fjármálastöðugleika væri heilsteyptara en áður.

Sveiflujöfnunarauka er svo ætlað að bregðast við ástandi í efnahags- og fjármálakerfinu sem ræðst af aðstæðum sem breytast yfir tíma. Hann er ólíkur öðrum eiginfjáraukum að því leyti að honum var í upphafi ætlað að takast á við tímabundið ástand sem bregðast mætti við með hækkun hans. Lækka mætti gildi aukans eða afnema hann að fullu ef áhættan sem greind hafði verið raungerðist. Lækkun aukans er ætlað að styðja við útlán bankakerfisins þegar á reynir og draga þannig úr líkum á að fjármálakerfið magni enn niðursveiflu í hagkerfinu. Gildi sveiflujöfnunaraukans hér á landi er nú 2,5%. Fjármálastöðugleikanefnd getur aðeins hækkað gildi hans frekar ef áhættuþættir sem liggja til grundvallar mati á gildi sveiflujöfnunarauka gefa sérstakt tilefni til.

Þótt kerfisáhættuauki og sveiflujöfnunarauki hafi verið innleiddir í alþjóðlegt regluverk til að bregðast við tvenns konar áhættu eru skilin þar á milli ekki alltaf skýr. Grunngerð smárra opinna hagkerfa, líkt og þess íslenska, leiðir t.d. til þess að þau eru útsettari fyrir efnahags- og fjármálalegum niðursveiflum en stærri hagkerfi.9  Leiðir þetta t.d. af einsleitni hagkerfanna og hversu háð þau eru erlendum mörkuðum.

Heimsfaraldurinn sýndi með skýrum hætti hversu mikil óvissa ríkir um áhættu í efnahags- og fjármálakerfum. Þá eru vísbendingar um jákvæð áhrif þess að bankar búi við nægt eigið fé, sem hægt sé að ganga á að hluta þegar harðnar á dalnum.10  Af þessum ástæðum, og vegna þeirrar óvissu sem ríkir um mat á fjármálasveiflunni á hverjum tíma, hafa a.m.k. 17 hagkerfi ákveðið að viðhalda jákvæðu gildi sveiflujöfnunaraukans þótt hvorki séu skýr merki um sérstaklega litla né aukna áhættu.11  Þetta gildi er nefnt jákvætt hlutlaust gildi.

Fjármálastöðugleikanefnd Seðlabankans hefur fylgt þessari þróun og birt viðmið um beitingu sveiflujöfnunaraukans þar sem segir að jákvætt hlutlaust gildi aukans sé að jafnaði á bilinu 2-2,5% af innlendum áhættugrunni. Stóru bankarnir þrír binda nú um 83 ma.kr. af eigin fé vegna sveiflujöfnunaraukans. Þeir fjármunir geta nýst til að takast á við tap eða fjármagna ný útlán þegar áhætta í efnahags- og fjármálakerfinu hefur raungerst.

Með því að tilgreina jákvætt hlutlaust gildi sveiflujöfnunaraukans er stuðlað að því að á hverjum tíma búi fjármálafyrirtæki yfir eigin fé sem hægt er að ganga á þegar áfall verður og að eftirlitsaðili geti dregið úr kröfum án þess að stöðugleika kerfisins sé ógnað. Geta banka til að viðhalda útlánastarfsemi getur dregið úr áhrifum efnahagsáfalla og stytt samdráttarskeið.

Endurskoða á gildið með reglubundnum hætti. Þá verður m.a. horft til þróunar eigin fjár bankanna í reglulegum álagsprófum Seðlabankans og reynslu annarra ríkja af sambærilegri stefnumótun.

Þótt hverjum hluta eiginfjárkröfunnar sé ætlað að mæta sértækri áhættu þá er einnig nauðsynlegt að meta áhrif heildarkröfunnar, enda er það hún sem hefur áhrif á fjármögnunarkostnað fjármálafyrirtækja og viðnámsþrótt þeirra.

Heildarkrafan í tilfelli stóru íslensku bankanna þriggja er nærri 20%, þ.e. 10,5% krafa sem kveðið er á um í lögum, um 2% viðbótarkrafa vegna áhættu hvers banka auk 7,5% eiginfjárauka sem ráðast af áhættu í efnahags- og fjármálakerfi landsins. Stjórnendur bankanna setja svo enn hærri eiginfjármarkmið, m.a. til að bregðast við kröfum fjármögnunaraðila og óvissu við stýringu eigin fjár.

Kostnaður vegna eigin fjár leiðir af þeirri ávöxtunarkröfu sem fjárfestar gera til þess. Þar sem eigið fé er talið áhættumeira frá sjónarhóli fjárfesta en lánsfjármagn er kostnaður vegna þess einnig talinn hærri við hefðbundnar aðstæður. Með auknum fjárhagslegum styrk banka ætti þó að draga úr áhættu í rekstri þeirra. Þar með ætti heildarfjármögnunarkostnaður þeirra að lækka að öðru óbreyttu. Þessi áhrif vega þó ekki að fullu upp á móti kostnaði vegna aukins eigin fjár, m.a. vegna þess hvernig markaðsaðilar ákvarða ávöxtunarkröfu eigin fjár. Á móti vegur að með nægjanlegu eigin fé dregur úr líkum á að kostnaður falli á hið opinbera og samfélagið í heild ef áföll verða í fjármálakerfinu. Þá er útlánavöxtur vel fjármagnaðra banka meiri en banka sem hafa lægri eiginfjárhlutföll.12  Fjárhagslega sterkir bankar styðja því við efnahagslegan stöðugleika og, að líkindum, hagvöxt til lengri tíma.

Þrátt fyrir að nægt og nýtanlegt eigið fé sé forsenda stöðugs fjármálakerfis þá virðist draga hratt úr þjóðhagslegum ábata þess þegar eiginfjárhlutföll eru yfir 20%, enda ólíklegt að fjárhagslegt tap banka af hefðbundinni starfsemi geti orðið meira en svo.13  Þá þjónar önnur fjármögnun banka, ekki síst innlán, öðrum mikilvægum samfélagslegum hlutverkum. Niðurstöður alþjóðlegra rannsókna benda að auki til þess að eiginfjárhlutföll ættu þó ekki að vera undir 15% í stærri þróuðum hagkerfum.14  Þótt ekki hafi verið gerð sambærileg greining fyrir íslenska fjármálakerfið má leiða að því líkur að ábatinn fyrir lítið og einsleitt hagkerfi með fáa stóra banka sé nærri efri hluta þessa 15-20% bils. Heildarkröfur til stóru íslensku bankanna virðast því ekki fjarri því sem teljast ætti þjóðhaglega ábatasamt.

Eiginfjárhlutföll stóru bankanna þriggja eru áþekk hlutföllum sambærilegra banka í Noregi og Danmörku að undanskildum eiginfjárauka vegna kerfislegs mikilvægis á landsvísu. Norrænir bankar að sambærilegri stærð og þeir íslensku eru ólíkt þeim ekki kerfislega mikilvægir. Því til viðbótar virðast kröfurnar ekki fjarri því sem getur talist þjóðhagslega hagkvæmt. Hlutfall eigin fjár af heildareignum, svokallað vogunarhlutfall, er hins vegar hátt í alþjóðlegum samanburði þótt það hafi lækkað undanfarin ár.

Hátt vogunarhlutfall leiðir í megindráttum af tveimur þáttum sem eru utan eiginfjárkrafna. Annars vegar getur hátt vogunarhlutfall leitt af því að eignir viðkomandi banka beri að jafnaði hærri áhættuvogir en viðmiðunarbanka. Sú gæti t.d. verið raunin ef þeir lána hlutfallslega meira til fyrirtækja en heimila. Hins vegar getur ástæðan verið sú að kerfislega mikilvægir bankar erlendis nota margir svokallaða innramatsaðferð við mat á áhættuvogum, en hún endurspeglar sögulega reynslu viðkomandi banka af útlánum. Íslensku bankarnir starfa hins vegar samkvæmt svokallaðri staðalaðferð, þar sem áhættuvogir eru þær sömu í öllum aðildarríkjum EES. Að jafnaði leiðir staðalaðferð til hærri eiginfjárbindingar en innramatsaðferð. Síðarnefnda aðferðin er hins vegar dýr og flókin í framkvæmd. Hún nýtist því frekar stærri bönkunum með farsæla útlánasögu sem hægt er að draga marktækar ályktanir um á grundvelli tölfræðigreininga.

Þessi munur á aðferðum sem stærri og minni evrópskir bankar geta nýtt til að meta áhættuvogir og þar með eiginfjárhlutfall mun líklega minnka á næstu árum.15  Það mun gerast hér á landi með lögfestingu svokallaðrar CRR 3 reglugerðar, en stefnt er að því á þessu ári. Við það munu m.a. áhættuvogir fyrir minna veðsett fasteignalán lækka nokkuð og verða nær því sem þekkist meðal banka sem nýta innramatsaðferð, en þeim aðferðum verða einnig settar auknar skorður sem leiða að jafnaði til hærri áhættuvoga. Þessar lagabreytingar geta því leitt til þess að eiginfjárhlutföll bankanna hækka nokkuð. Þeir geta þá greitt viðbótararð eða nýtt aukið svigrúm til frekari lánveitinga, sem myndi lækka vogunarhlutföll þeirra.

Kröfur um eigið fé eru ekki meitlaðar í stein, líkt og ljóst má vera af lækkun kerfisáhættuaukans í desember 2024 og því bili sem fjármálastöðugleikanefnd setur í viðmiðum um ákvörðun um gildi sveiflujöfnunarauka.16  Auk þess hafa kröfur til kerfislega mikilvægu bankanna minnkað undir stoð 2-R.

Eftir því sem dregur úr einsleitni hagkerfisins og aukinn efnahagsstöðugleiki festir sig í sessi gætu myndast aðstæður til lækkunar eiginfjárauka.17  Að sama skapi mætti beita kerfisáhættuauka gagnvart tilgreindum hópi fyrirtækja eða sérstakri áhættu líkt og ýmis Evrópuríki hafa gert að undanförnu.18

Til þess að lækka megi eiginfjárauka án þess að stöðugleika sé ógnað þarf hagstjórnin að geta brugðist með afgerandi og trúverðugum hætti við ytri áföllum í líkingu við þau sem þjóðarbúið hefur orðið fyrir á undanförnum árum. Þar skipta trúverðugleiki peningastefnunnar, sterk ytri staða þjóðarbúsins og lág skuldahlutföll ríkissjóðs hvað mestu máli. Þá skiptir tímasetning lækkunar eiginfjárkrafna máli. Þar þarf bæði að horfa til þess að meiri vissa fáist um áhrif innleiðingar næmari áhættuvoga á fasteignalánum á eiginfjárhlutföll sem fjallað er um að framan og til stöðu efnahagsmála á breiðum grunni. Við aðstæður hárra verðbólguvæntinga og nokkurs þróttar í raunhagkerfinu gæti lækkun eiginfjárkrafna hvatt eftirspurn og hægt á aðlögun hagkerfisins að auknum stöðugleika og minni verðbólgu.

[1] Sjá t.d. Berrospide o.fl. (2021), Couaillier o.fl. (2022) og Biljanovska o.fl. (2023).

[2] Gambacorta og Shin (2018).

[3] Bankar búa almennt bæði yfir eigin fé (e. equity) og öðru fjármagni sem er hæft til að mæta tapi. Samanlagt telst þetta fjármagn vera eiginfjárgrunnur (e. capital) bankans.

[4] Fjallað er ítarlega um eiginfjárkröfur og fjármálastöðugleika í sérriti Seðlabankans nr. 15.

[5] Sjá t.d. umfjöllun í sérriti Seðlabankans nr. 15 og Biljanovska o.fl. (2023).

[6] Áhættugrunnur er reiknaður með því að vega eignir bankans eftir áhættu þeirra, svokallaðri áhættuvog. Þannig telst aðeins 35% af hefðbundnu húsnæðisláni nú til áhættugrunns á meðan flest lán til fyrirtækja telja að fullu. Í lok árs 2024 var áhættugrunnur stóru íslensku bankanna þriggja 3.430 ma.kr. á meðan heildareignir þeirra voru 5.408 ma.kr. en eiginfjárhlutföll lánastofnana (og verðbréfafyrirtækja) eru almennt reiknuð af áhættugrunni frekar en heildareignum.

[7] Evrópska bankaeftirlitsstofnunin (2024).

[8] Fjármálafyrirtæki sem hafa heimild til móttöku innlána skulu uppfylla kerfisáhættuauka.

[9] Seðlabanki Írlands (2022).

[10] Sjá m.a. Basel nefndin um bankaeftirlit (2021), Berrospide, Gupta og Seay (2021) og Bergant og Forbes (2021).

[11] Seðlabanki Evrópu og Evrópska kerfisáhætturáðið (2025).

[12] Biljanovska o.fl. (2023).

[13] Áhætta einstaka fjármálafyrirtækja getur þó leitt til þess að það er samfélagslega ábatasamt að gera enn ríkari eiginfjárkröfur til viðkomandi fyrirtækis.

[14] Biljanovska o.fl. (2023) og Seðlabanki Írlands (2022).

[15] Fjármálaráðuneyti Noregs (2024).

[16] Seðlabanki Íslands (2024a).

[17] Seðlabanki Íslands (2024b).

[18] Basel nefndin um bankaeftirlit (2024).

Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (2023). World Economic Outlook: Navigating global divergence, 2023-Oct.

Basel nefndin um bankaeftirlit (2021). Early lessons from the Covid-19 pandemic on the Basel reforms.

Basel nefndin um bankaeftirlit (2024). Implementation: Range of practices in implementing a positive neutral countercyclical buffer.

Bergant, K. og Forbes, K. (2021). Macrorudential Policy During Covid-19: The Role of Policy Space. NBER working paper series, 29346.

Berrospide, Jose M., Arun Gupta, og Matthew P. Seay (2021). Un-used Bank Capital Buffers and Credit Supply Shocks at SMEs during the Pandemic. Finance and Economics Discussion Series, 2021-043.

Biljanovska, N., Chen, S., Gelos, G., Igan, D., Peria, M. S. M., Nier, E. og Valencia, F. (2023). Macroprudential Policy Effects: Evidence and Open Questions. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn. Departmental Paper, DP/2023/002.

Couaillier, C., Lo Duca, M., Reghezza, A. og d‘Acri, C. R. (2022). Caution: do not cross! Capital buffers and lending in Covid-19 times. ECB Working Paper, 2644.

Dagher, J., Dell‘Ariccia, G., Laeven, L., Ratnovski, L. og Tong, H. (2016). Benefits and Costs of Bank Capital. IMF staff discussion note, SDN/16/04.

Evrópska bankaeftirlitsstofnunin (2024). Report on convergence of supervisory practices in 2023, EBA/REP/2024/13.

Fjármálaráðuneyti Noregs (2024, 6. desember). Likere og bedre kaptialkrav for banker i Norge [fréttatilkynning, 62/2024]. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/likere-og-bedre-kapitalkrav-for-banker-i-norge/id3077950/

Gambacorta, Leonardo og Shin, Hyun Song (2018). Why bank capital matters for monetary policy. Journal of Financial Intermediation.

Seðlabanki Evrópu og Evrópska kerfisáhætturáðið (2025). Using the countercyclical capital buffer to build resilience early in the cycle: Joint ECB/ESRB report on the use of the positive neutral CCyB in the EEA.

Seðlabanki Írlands (2022). The Central Bank‘s framework for macroprudential capital.

Seðlabanki Íslands (2021). Eiginfjárkröfur og fjármálastöðugleiki. Sérrit, 2021/15.

Seðlabanki Íslands (2024a, 4. desember). Viðmið við ákvörðun um gildi sveiflujöfnunarauka.

Seðlabanki Íslands (2024b, 4. desember). Bakgrunnur ákvörðunar um kerfisáhættuauka.